今年《政府工作報告》提出，擬發行地方政府專項債券3.65萬億元。從規模看，這一數字比去年稍減，但考慮到我國疫情已得到有效控制，經濟逐步恢復，今年專項債仍保持一定支出力度，受到了各方廣泛關注。
從一季度實際情況來看，當前專項債發行遲緩，發行量也遠低于前兩年同期水平。那么，今年專項債發行有何不同？后續發行會否提速？重點支持哪些領域？
發行節奏有所變化
今年地方政府新增債券發行“姍姍來遲”。3月25日，湖北省發行政府債券412億元，其中新增債券250億元，包括一般債券100億元、專項債券150億元，拉開了地方政府新增債券發行的序幕，比去年晚了兩月有余。
中國財政科學研究院金融研究中心副研究員龍小燕告訴記者，除發行“開閘”時間晚外，今年地方政府債券發行結構也有所不同，再融資債券成為一季度發行的主要品種，新增債券發行額度與前兩年相比下降明顯。
財政部發布的數據顯示，今年一季度，再融資債券發行額8757億元，占地方政府債券發行額的96%；新增債券僅發行364億元，其中新增專項債券發行150億元。
對比前兩年，結構變化明顯。以2020年為例，一季度新增債券發行量達15424億元，其中新增專項債券發行10829億元，再融資債券發行額僅為681億元，僅占地方政府債券發行額的4%。
“今年一季度再融資債券唱主角，是由于優先支持在建工程后續融資，通過發行再融資債券，防止出現‘半拉子’工程，償還存量債務。”龍小燕表示。
專項債發行節奏變緩，一個重要原因是今年提前批額度下達時間相比往年略晚。為促使專項債資金能夠在年初就投入使用，往年財政部在前一年年末即提前下達一部分新增專項債額度。但是，由于2020年發行的專項債規模較大，政策效應仍在持續釋放，項目建設資金相對充足，今年專項債發行沒有在去年末提前下達額度，而是等到3月初，財政部才下達各地部分新增專項債額度17700億元。
同時，與往年相比，今年更加強調專項債發行的風險防控。“按照中央經濟工作會議精神和全國財政工作會議精神，地方政府債券發行要統籌發展和安全，平衡好促發展和防風險的關系，做到財政自身安全。因此，各地從抓實抓好專項債項目準備和評估做起，努力提高債券資金使用績效，適當放寬發行時間限制，短期內對新增債券發行速度也有一定影響。”龍小燕說。
優先支持在建工程
作為地方政府投資資金的重要來源，近年來，地方政府新增債券資金主要投向民生等重大基礎設施領域。
財政部有關負責人此前介紹，去年3.75萬億元新增專項債資金除了用于支持中小銀行化解風險外，用于交通、市政和產業園區基礎設施，以及職業教育和托幼、醫療、養老等民生服務領域約占八成，用于生態環保、農林水利、能源、冷鏈物流等領域約占兩成。
今年《政府工作報告》提出，優化債券資金使用，優先支持在建工程，合理擴大使用范圍。“今年專項債的使用主要是確保在建工程不停工。重點支持領域將更多放在利長遠補短板的領域，由傳統的‘鐵公基’基建項目到新型基礎設施項目，同時也會增加對保障民生的公共服務領域傾斜。”中國國際經濟交流中心經濟研究部副部長劉向東表示。
當前各地公布的資金投向也說明了這一點。比如，湖北3月發行新增專項債150億元，主要用于交通基礎設施、棚戶區改造、公共衛生、文化旅游、教育等重大項目。河南4月初發行新增專項債247億元，資金主要用于城鄉發展、棚戶區改造及社會事業等領域。
隨著“十四五”規劃全面開啟，專項債投向領域也將根據宏觀調控逐步調整優化，除了重點支持交通基礎設施建設、農林水利等領域，還將合理擴大使用范圍，用于黨中央、國務院確定的重點領域項目。“比如，支持促進區域協調發展的重大工程，推進‘兩新一重’建設，實施一批交通、能源、水利等重大工程項目，建設信息網絡等新型基礎設施等。”龍小燕說，這將有利于統籌好發展和安全，促進經濟穩中求進，充分發揮專項債穩投資、補短板、惠民生的作用。
提高發行使用效率
多位專家認為，二季度新增地方債發行將有所提速。
“隨著新建和在建項目陸續開工建設，預計所需資金量會大幅增加，將促使地方加快發行專項債，發債節奏將呈現加快態勢。”劉向東說。
從歷史發行表現來看，新增專項債通常在額度下達后的兩個月內出現發行高峰。“由于今年1月至2月未發行新增專項債，3月額度才下達，加之4月至6月到期專項債數量較多，因此4月或出現專項債發行的小高潮。”興業研究國內宏觀分析師胡曉莉表示。
目前，四川、山東、湖南、河南等多地已披露二季度地方政府債券初步發行計劃。比如，四川二季度擬發行地方債合計1451億元，其中6月擬發行新增專項債761億元。湖南二季度擬發行地方債合計1529億元，其中新增專項債553億元。山東二季度擬發行地方債合計1736億元，其中新增專項債1172億元。
專家認為，今年地方政府債券發行“開閘”時間比往年晚，也意味著專項債發行窗口期變長，有望從3月中旬一直延續到年末，釋放節奏將保持相對平穩，預計不會出現扎堆發行的高峰。
在做好發行外，提高專項債使用效率也成為地方管理專項債的重點工作。今年預算報告要求各地用好地方政府專項債券，加強高質量項目儲備，按照“資金跟著項目走”的原則，適當放寬發行時間限制，優化債券發行期限結構，合理擴大使用范圍。
“合理擴大專項債，提高發行使用效率，不僅要精準聚焦在建項目等重點領域，還要圍繞‘六穩’‘六保’要求，查缺補漏，找準關鍵領域和重點環節，發揮政府資金的引導作用，吸引社會資本參與進來，形成良性互動的經濟循環。”劉向東表示。
龍小燕也建議，要更好地發揮專項債對經濟的拉動作用，還需在堅持緊預算、妥善解決基層流動性現實問題的基礎上，通過騰挪財政資金和利用債券資金，加大政府有效投資力度。同時，進一步優化市場環境，鼓勵帶動更多市場力量擴大投資，促進專項債投資和其他社會投資形成合力，有效拉動經濟增長。
（原題為《一季度發行量遠低于前兩年同期水平——專項債為何姍姍來遲》）
