“提質(zhì)增效、更可持續(xù)”，這是今年政府工作報(bào)告中對(duì)積極的財(cái)政政策的定調(diào)。
站在2021年的時(shí)點(diǎn)，回望過去的“十三五”，會(huì)發(fā)現(xiàn)這一定調(diào)的不同尋常之處：居然用了8個(gè)字！
從2016年到2020年，積極的財(cái)政政策的基調(diào)分別為“加大力度”“更加積極有效”“聚力增效”“加力提效”和“更加積極有為”，如果不考慮2017年和2020年的兩個(gè)副詞“更加”，“十三五”期間財(cái)政政策的基調(diào)，都是用4個(gè)字概括的。
從4個(gè)字到8個(gè)字的變化，表明僅憑“提質(zhì)增效”不足以概括2021年積極的財(cái)政政策。事實(shí)上，“提質(zhì)增效”原本是疫情之前對(duì)2020年財(cái)政政策的定調(diào)，為應(yīng)對(duì)前所未有的疫情沖擊，將財(cái)政政策的基調(diào)提升為“更加積極有為”。在國(guó)內(nèi)疫情得到有效控制、經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)復(fù)蘇的情況下，政策基調(diào)回歸“提質(zhì)增效”。由此來(lái)看，理解后4個(gè)字“更可持續(xù)”就成為把握今年積極的財(cái)政政策的關(guān)鍵。
如何理解積極的財(cái)政政策更可持續(xù)？從三個(gè)方面來(lái)看。
第一，政策取向不變，不急轉(zhuǎn)彎。考慮到疫情防控仍有薄弱環(huán)節(jié)，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)基礎(chǔ)尚不牢固，要保持宏觀政策的連續(xù)性穩(wěn)定性和可持續(xù)性，財(cái)政政策積極的取向保持不變，要提升質(zhì)量，增強(qiáng)效果，對(duì)市場(chǎng)主體給予必要支持。
第二，財(cái)政形勢(shì)嚴(yán)峻，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為應(yīng)對(duì)疫情沖擊，去年為市場(chǎng)主體減稅降費(fèi)超過2.6萬(wàn)億元，2020年一般公共預(yù)算收入同比下降3.9%，一般公共預(yù)算支出同比增長(zhǎng)2.8%，收支矛盾突出，地方財(cái)力緊張。今年經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，財(cái)政收入會(huì)恢復(fù)性增長(zhǎng)，但財(cái)政形勢(shì)依然不容樂觀，“更可持續(xù)”就是要求聚焦當(dāng)下，高度關(guān)注防范地方政府隱性債務(wù)和地方“三保”支出等風(fēng)險(xiǎn)隱患。
第三，為應(yīng)對(duì)未來(lái)的不確定預(yù)留政策空間。考慮到新冠疫情仍在全球蔓延，控制疫情恢復(fù)常態(tài)不取決于做的最好的國(guó)家，而取決于做的最差的國(guó)家，國(guó)際形勢(shì)中不確定不穩(wěn)定的因素增多，形勢(shì)復(fù)雜多變，由此導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在未來(lái)也面對(duì)較大的不確定性，這也是今年GDP目標(biāo)定為低于市場(chǎng)預(yù)期的“6%以上”的重要原因，為應(yīng)對(duì)這種不確定性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，需要預(yù)留政策空間，瞄準(zhǔn)未來(lái)，更可持續(xù)。
基于上述三方面考量，2021年的赤字率擬按3.2%左右安排，較去年調(diào)低0.4個(gè)百分點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)更可持續(xù)，但相對(duì)于疫情前的2019年，赤字率和赤字規(guī)模都有明顯提升，政策取向依然積極。為應(yīng)對(duì)疫情而生的抗疫特別國(guó)債不再發(fā)行，地方政府專項(xiàng)債券限額3.65萬(wàn)億元，較去年降低0.1萬(wàn)億元，較2019年增加1.5萬(wàn)億元，優(yōu)先支持在建工程后續(xù)融資，合理擴(kuò)大使用范圍并適當(dāng)放寬發(fā)行時(shí)間限制，避免“錢等項(xiàng)目”。
提質(zhì)增效、更可持續(xù)的財(cái)政政策要優(yōu)化結(jié)構(gòu)
為使積極的財(cái)政政策提質(zhì)增效、更可持續(xù)，就需要在優(yōu)化結(jié)構(gòu)方面做好兩篇“增減”文章。
第一，在赤字率調(diào)低、地方政府專項(xiàng)債規(guī)模縮水、抗疫特別國(guó)債退出的情況下，雖然今年財(cái)政收入會(huì)恢復(fù)性增長(zhǎng)，但政府可用財(cái)力的總量增幅預(yù)計(jì)較低，而支出剛性較強(qiáng)，地方政府財(cái)力需增加。一是2021年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)7.8%，其中均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金等增幅均超過10%；二是建立常態(tài)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制并擴(kuò)大范圍，納入直達(dá)機(jī)制的中央財(cái)政資金達(dá)2.8萬(wàn)億元，較去年增加0.8萬(wàn)億元，提高財(cái)政資金使用效率，支持地方“三保”，惠企利民。
第二，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步大幅壓減非急需非剛性支出，堅(jiān)持過緊日子，向保就業(yè)保民生保市場(chǎng)主體傾斜，確保民生支出只增不減。
“更可持續(xù)”要求減稅政策從擴(kuò)大規(guī)模轉(zhuǎn)向優(yōu)化結(jié)構(gòu)
“十三五”期間新增減稅降費(fèi)累計(jì)達(dá)7.6萬(wàn)億元，且呈現(xiàn)逐年遞增，但減稅降費(fèi)規(guī)模不斷增大并非“規(guī)律”。2020年超過2.6萬(wàn)億元的減稅降費(fèi)大多是為了應(yīng)對(duì)疫情沖擊的階段性政策，隨形勢(shì)變化擇機(jī)退出。從當(dāng)前的財(cái)力約束和更可持續(xù)的要求來(lái)看，沒有進(jìn)行更大規(guī)模減稅降費(fèi)的空間和必要，所以在政府工作報(bào)告中沒有明確提及今年減稅降費(fèi)的目標(biāo)。
但這不等于不要減稅降費(fèi)，為了支持市場(chǎng)主體，解決就業(yè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，減稅依然必要。這意味著減稅政策將從擴(kuò)大規(guī)模轉(zhuǎn)向優(yōu)化結(jié)構(gòu)，從規(guī)模性減稅轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性減稅，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要精準(zhǔn)支持特定行業(yè)或企業(yè)。主要包括七個(gè)方面：
一是將小規(guī)模納稅人增值稅起征點(diǎn)從月銷售額10萬(wàn)元提高到15萬(wàn)元。在起征點(diǎn)10萬(wàn)元時(shí)，92%的小規(guī)模納稅人已經(jīng)免增值稅了，大幅提高到15萬(wàn)元，意味著免增值稅的小規(guī)模納稅人進(jìn)一步擴(kuò)圍。
二是對(duì)小微企業(yè)和個(gè)體工商戶年應(yīng)納稅所得額不到100萬(wàn)元的部分，在現(xiàn)行優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，再減半征收所得稅。從小微企業(yè)來(lái)看，現(xiàn)行政策是應(yīng)納稅所得額不超過100萬(wàn)元的，減低稅率20%，打2.5折征收，實(shí)際稅率5%，現(xiàn)在要再打5折，將實(shí)際稅率降低到2.5%。將上述兩個(gè)政策結(jié)合，意味著一家小微企業(yè)，月銷售額15萬(wàn)元，年銷售額180萬(wàn)元（應(yīng)納稅所得額一般不超過100萬(wàn)元），沒有增值稅，企業(yè)所得稅只有2.5%。從個(gè)體工商戶來(lái)看，適用經(jīng)營(yíng)所得5%-35%的5級(jí)超額累進(jìn)稅率，由于會(huì)計(jì)核算不健全，往往核定征收，實(shí)際稅負(fù)降低到0.5%-3.5%（以10%應(yīng)稅所得率為例），新的優(yōu)惠可以在這個(gè)基礎(chǔ)上再打5折。
三是將制造業(yè)企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例從75%提高到100%。也就是說(shuō)，制造業(yè)企業(yè)100萬(wàn)元的研發(fā)費(fèi)用可以在稅前扣除200萬(wàn)元，以稅收優(yōu)惠大力鼓勵(lì)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新。
四是對(duì)先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)按月全額退還增值稅增量留抵稅額。一般企業(yè)增值稅增量留抵退稅比例為60%，對(duì)先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)提高到100%，降低企業(yè)稅負(fù)，鼓勵(lì)企業(yè)購(gòu)置設(shè)備，擴(kuò)大產(chǎn)能，研發(fā)創(chuàng)新。
五是優(yōu)化調(diào)整進(jìn)口稅收政策。這是服務(wù)于構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，擴(kuò)大和豐富居民消費(fèi)，提升消費(fèi)質(zhì)量。
六是擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水等企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄范圍。這是瞄準(zhǔn)節(jié)能環(huán)保行業(yè)，以稅收優(yōu)惠促進(jìn)節(jié)能環(huán)保技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新和應(yīng)用。
七是降低租賃住房稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。這是響應(yīng)“房住不炒”定位，促進(jìn)長(zhǎng)租房市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展，緩解年輕人住房困難。
顯然，上述減稅政策旨在精準(zhǔn)扶持小微市場(chǎng)主體、制造業(yè)、進(jìn)口、節(jié)能環(huán)保和租賃住房，充分體現(xiàn)了“更可持續(xù)”約束下優(yōu)化結(jié)構(gòu)的政策導(dǎo)向。
（作者葛玉御為上海國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院副教授、應(yīng)用經(jīng)濟(jì)系主任，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)樨?cái)稅理論與政策。）
